Хороші ресурси

  • Нема контенту для цього блока!

Скачати курсову роботу

  • - цікава курсова робота. - дипломна робота.

Студентські статті

  • Нема контенту для цього блока!

Наукові ресурси

Украинская Баннерная Сеть www.megastock.ru Здесь находится аттестат нашего WM идентификатора 306628194038

Реформування системи адміністративно-управлінських важелів


Розпад політичної та економічної системи, сформованої протягом періоду соціалістичного будівництва на території держав Центральної та Східної Європи став, як уже зазначалося, передумовою повномасштабного переходу цих країн до ринкових принципів соціально-економічного розвитку, основою якого є ліквідація командно-адміністративних методів управління та зміна суспільної філософії в напрямку підвищення рівня громадської активності. У звязку з цим нова влада постсоціалістичних країн зіткнулася з невідкладною потребою демонтувати стару систему адміністративного управління та замінити її на нову, більш придатну для забезпечення прогресивних ринкових і суспільних перетворень.
При цьому серед першочергових завдань постала необхідність радикальної реорганізації адміністративних структур, а також перерозподіл владної компетенції між центральними органами та регіональними інституціями, які представляють державну владу на місцях, включаючи органи місцевого самоврядування. Адже після краху соціалізму потреба у тотальному державному контролі над усіма ланками економічного та суспільного життя, без якої існування соціалістичної системи було просто неможливим, не просто втратила свою актуальність, а й стала несумісною з перспективами подальшого розвитку в умовах становлення ринкових відносин. Натомість істотно зросла потреба у зміцненні фінансових функцій та можливостей органів місцевого самоврядування як основи розвитку демократичного устрою та наближення управлінських структур до життєвих потреб людей.
Водночас слід зазначити, що початкові умови, в яких різним державам Центральної та Східної Європи доводилося проводити децентралізацію сфери державного управління, дещо відрізнялися за своєю суттю. Причиною цього стала диференціація як у термінах початку згаданих реформ, так і в традиціях суспільного та культурного життя, ментальності громадян, рівні централізації, особливостях політичної структури тощо.

На жаль, наша держава, яка здобула свою незалежність у російському фарватері, з огляду на низку причин як обєктивного, так і субєктивного характеру, опинилася позаду своїх західних сусідів на шляху реформування системи державного управління. Крім іншого, це зумовлювалось високим рівнем централізації адміністративної системи, сформованої за часів СРСР, яка відзначалась на порядок вищою консервативністю, аніж в інших країнах соціалістичного табору, охоплюючи практично усі, без винятку, суспільні та економічні процеси. З іншого боку, в Україні, порівняно з тією ж таки Польщею, відчувався істотний брак традицій демократичного самоврядування, повязаного з можливістю системного прийняття ефективних управлінських рішень на регіональному рівні, давався взнаки дефіцит відповідно підготовлених і кваліфікованих кадрів, а також суттєва деморалізація суспільства, яке внаслідок жорстоких репресій тоталітарного режиму втратило найбільш активну частину своїх громадян.
Таким чином, у 90-х роках XX століття ,КОЛИ  наша держава здобула реальну самостійність і розпочала формування демократичних основ адміністративного управління, переважну чисельність її населення становили ті верстви суспільства, які протягом тривалого часу були змушені виживати в умовах тоталітарного гніту. У їхній підсвідомості глибоко укорінююся переконання, що без державної опіки вони стануть покинутими та безпорадними. До того ж, це переконання підсилювалося цілковитою зневірою більшості громадян в ефективності будь-якої ініціативи знизу чи суспільної самоорганізації. Ситуація ускладнювалась і тим, що в державних установах і законодавчих органах влади залишались кадри так званої «старої школи» з числа ортодоксальних партійних бюрократів, які не тільки не розуміли сутності демократичних перетворень, а й жорстко їм опирались. Будь-які прояви суспільного ентузіазму сприймались ними як конкуренція владі, а отже, як зазіхання на власний добробут. Саме через це лідерські амбіції, ініціативність і підприємництво вважались (а подекуди вважаються і до цього часу) своєрідним викликом суспільству, повязаним із намаганням отримувати нетрудові доходи і нечесно наживатися за рахунок інших. Таким чином, рівень розвитку демократичних інституцій у системі регіональної влади Польщі на момент початку реформ був обєктивно вищим, ніж в Україні. Ця різниця досі залишається відчутною. Більше того, структура та діяльність польських неурядових організацій дає можливість активно поглиблювати процеси ринкових перетворень і сприяти подальшій демократизації суспільства. В цьому сенсі, стратегічний курс України на адаптацію відповідного досвіду Польщі у площині проведення адміністративної реформи повинен стати одним з головних чинників формування демократичних передумов для подальшого поглиблення рівня економічного співробітництва між нашими державами.
Дослідження існуючих форм, методів та принципів побудови інституційних основ суспільно-економічної системи сучасної Польщі, взаємовідносин урядових структур з органами місцевого самоврядування, а також перших і других з неурядовими установами є джерелом цікавої та корисної інформації для впровадження відповідних змін в Україні. Водночас результатом використання досвіду Польщі повинно стати поглиблення суспільно-економічних реформ та демократичних процесів на території нашої держави. У перспективі це може створити добрі передумови для розвитку міжнародної кооперації та поглиблення рівня економічної інтеграції наших країн, а також сприяти успішній реалізації євроінтеграційних прагнень України та загалом підвищити рівень політичної стабільності у Східній Європі. Адже нині фінансові можливості та адміністративні повноваження регіональних органів влади та органів місцевого самоврядування по обидва боки кордону так відрізняються, що ефективний і взаємовигідний розвиток міжрегіонального і транскордонного українсько-польського співробітництва серйозно ускладнюється. Навіть підходи до агрегування статистичних показників в Україні та Польщі є такими різними, що їхнє спіїіставлення, не кажучи вже про взаємоузгодження та інтегрування в міждержавні індикатори суспільно-економічного розвитку, є неможливим.
Польський підхід до впровадження системних змін у суспільно-політичне та економічне життя країни визначався необхідністю надання публічній владі нової ролі, цілком відмінної від тієї, яка de facto відводилась їй у соціалістичній моделі державного управління і яку неможливо адаптувати до сучасної європейської реальності. Крім того, перед Польщею постало стратегічне завдання щодо вступу країни в ЄС, яке винесло на порядок денний запровадження кардинальних змін в усі ланки соціально-економічної системи. А це, своєю чергою, вимагало суттєвих новацій у сфері державного адміністрування — від структурно-функціональних реформ до вирішення проблеми підготовки кадрів для роботи в державних органах влади та самоврядних інституціях.
Такі зміни означали переведення більшої частини відповідальності на рівень керівних органів підприємств і самоврядних інституцій, у звязку з чим зявилась необхідність проведення низки реформ у системі публічних установ, що передбачали їх докорінну реорганізацію як у сфері управління та фінансування, так і в контексті пристосування до ринково-демократичних принципів співпраці з владними інституціями на різних щаблях адміністративної ієрархії.
Основними елементами названих змін стали, з одного боку, потреба у зменшенні рівня дефіциту державного бюджету та перехід на самофінансування частини економічно незалежних сегментів суспільного сектору, а з іншого боку, надання можливості працівникам цих сегментів збільшити рівень особистих доходів за допомогою професійного самовдосконалення та підвищення своєї фахової компетенції.
Важливим елементом згаданих нововведень було також впровадження нових принципів пенсійного забезпечення населення, яке мало набрати ринкової динаміки за допомогою його привязування до системи нагромадження пенсійних коштів, притаманної для більшості європейських держав.
Інтенсивне запровадження цих змін протягом постсоціалістичного періоду в країнах Центральної та Східної Європи не мало б шансів на кінцевий успіх без послідовного використання відповідної методології трансформаційного процесу та практичної реалізації закладених у ній теоретичних принципів.
Світовий досвід переконує, що найбільш адекватною в такому аспекті є уже згадувана нами неокласична доктрина ринкової економіки, в основі якої лежать такі пріоритети, як свобода, конкуренція, індивідуалізм і самоорганізація суспільно-економічних процесів. Враховуючи ці наріжні принципи ринкової еволюції, ключовими питаннями формування стратегії поглиблення українсько-польського економічного співробітництва у площині трансформації постсоціалістцчних важелів державного управління є:
•    децентралізація влади;
•    пріоритетність конкуренції та індивідуальної ініціативи;
•    адміністративно-територіальна реформа;
•    реформа політичної системи держави.
У звязку з цим, основним пріоритетом реорганізації системи державного адміністрування в Україні має стати ліквідація державної монополії на прийняття економічних рішень. Підставою для такого висновку є факт обмеженості можливостей ефективного планування усієї суспільної та економічної діяльності з єдиного адміністративного центру, який Польща усвідомила ще на початку 90-х.
Децентралізація створює також передумови для розвязання ще однієї важливої проблеми, а саме — зміни принципів прийняття рішень в системі державного адміністрування, суттєвим недоліком якої є політичний волюнтаризм (пріоритет політики над економікою). Внаслідок його існування центральний уряд часто свідомо приймає неефективні в економічному сенсі рішення для того, щоб догодити політичним амбіціям окремих партій (побудова економічно неефективних (збиткових) обєктів, використання мережі нераціональних торгівельних та економічних взаємозвязків із закордонними партнерами тощо).
Отже, децентралізація системи державного управління і зміна принципів прийняття управлінських рішень становлять основу реорганізації функціонування системи влади з наказової в ринково-демократичну, водночас сприяючи відмові держави від низки невластивих їй у цивілізованому суспільстві функцій (передусім, — втручання у господарську діяльність підприємств, регулювання економічних індикаторів, зрівноважування товаропотоків, підтримка збиткових підприємств тощо). У компетенції держави повинні перебувати лише ті сфери, діяльність яких приватні субєкти не можуть забезпечити в повному обсязі (переважно це сфери, що мають значення для усього суспільства загалом, однак не є привабливими для окремих підприємців: дороги, мости, лінії електропередач тощо).
Децентралізація системи державного управління та перенесення більшої частини адміністративних функцій на рівень органів самоврядування, яка успішно відбулась у Польщі і продемонструвала високий рівень своєї ефективності, є безпосереднім доказом правильності ліберальної доктрини, яка стверджує, що дія «невидимої руки ринку» завжди краща від засобів централізованого втручання в економіку.
Тобто, послаблення контролю уряду над суспільними видатками приводить до більш ефективного використання коштів (ніхто не планує окремих видатків з єдиного центру та не контролює доходів до бюджетів органів місцевого самоврядування за допомогою потужного фіскально-репресійного апарату, а ефективність витрачання бюджетних коштів зростає). Це означає, що централізований контроль зменшується, а бюджетна ефективність збільшується. Підвищується також якість роботи управлінських структур на місцях. З точки зору управлінців, вихованих в умовах старої адміністративної системи, це є чимось надзвичайним. Напевно, саме через це в Україні до цього часу не знайшов свого належного застосування описаний польський досвід фінансово-адміністративної реформи.
Більше того, в Україні доволі часто можна почути аргумент щодо неможливості успішного проведення аналогічних польським перетворень через те, що більшість вітчизняних регіонів є дотаційними. Натомість мало хто з носіїв відповідних ідей замислюється над тим фактом, що дотаційність якраз і зумовлена відсутністю мотивів у місцевої влади економити фінансові ресурси. Навпаки, при діючій у нашій державі бюджетній системі ефективними управлінцями виявляються ті посадовці, які вміють витрачати якомога більше коштів, і на цій підставі «вибивати» на наступний рік для своїх регіонів додаткове фінансування з центрального бюджету. Тож зрозуміло, чому взаємодія українських регіональних органів влади з польськими є значно ускладненою.В сучасній Польщі, як і в усіх країнах ЄС, органи місцевого самоврядування виконують низку завдань, які не можуть бути успішно виконані державою. Особливо це стосується регіональної політики; розвитку інфраструктури ринку на місцевому рівні; організації розгалуженої мережі взаємозвязків з неурядовими установами, підприємцями, науковими інституціями; оптимізації кількості та структури апарату самоврядування; залучення іноземних інвесторів та доброчинних організацій в економіку відповідних регіонів. Органи самоврядування сприяють також побудові громадянського суспільства (в повному розумінні цього слова) та забезпечують трансформацію структур державної влади згідно зі стандартами та вимогами Європейського Союзу, включаючи розширення супутніх цьому процесові ринкових змін.
Польські фахівці, які працюють в Україні, зауважують з цього приводу: «В Україні, у цілому, регіони мають набагато менше повноважень, ніж, скажімо, у Польщі. Навіть питання будівництва яких-небудь десяти кілометрів дороги вирішується в Києві. Багато інших питань також вирішуються тільки в столиці. Регіон не може впливати на те, що відбувається на кордоні, на податки... Поки Україна буде надміру централізованою державою, жоден регіон не зможе бути реальним гравцем на ринку зовнішніх інвестицій... Децентралізація системи керування в Польщі привела до того, що місцеві органи управління стали розпоряджатися реальними грішми. Тобто вони тепер самі можуть, якщо вважають за необхідне, залучити фахівців для реалізації конкретних проектів. Бюджетна воля ґмін і невеликих містечок створила умови для різкого зростання інвестиційних проектів. Тільки за перші роки реформ витрати ґмін і маленьких міст на інвестиції виросли з 0 до 25-40% від суми бюджетів. В Україні це поки неможливо, тому що всі дії підконтрольні єдиному закону — державному бюджету».[6]
У Польщі на рівні воєводства залишилась передусім та частина центральних впливів, завдяки якій уряд забезпечує проведення державної регіональної політики. Воєводські органи центральної адміністрації виконують функції забезпечення загальносуспільних інтересів на території усього воєводства, а також дбають про економічну безпеку держави у випадках можливих суперечностей між економічним розвитком конкретного регіону та усієї держави. Законодавство трактує воєводство як «регіональну самоврядну громаду» та як «найбільшу одиницю основного територіального поділу країни з метою здійснення державного управління».239
Щодо системи взаємозвязків та співпраці органів самоврядування воєводства з урядовими органами на цьому ж рівні, варто зазначити, що важливою формою підтримки державою регіонального розвитку є готовність до підтримки програм воєводства включно із підписанням договорів між Радою Міністрів та органом самоврядування воєводства. Підписання таких договорів передбачає додаткове фінансування з державного бюджету територіальних одиниць самоврядування, які й реалізують завдання, зазначені у договорі.
Другий щабель самоврядування у Польщі — повіт — є одиницею територіального поділу держави та самоврядною одиницею територіального поділу. Закон від 05.06.1998 року визначає повіт як самоврядну громаду і як «відповідну територію». Оскільки повіт є одиницею територіального поділу, він становить основу для створення державних органів: судових, прокуратури, урядової адміністрації (наприклад, казначейської).240
Стосовно типу формування повітів і змін їхніх меж Рада Міністрів приймає відповідні рішення після того, як почує думку зацікавлених рад ґмін, рад повітів та сеймиків воєводств. У такий же спосіб встановлюються назви повітів та резиденцій органів їхньої влади.
Управлигня повіту є виконавчим органом самоврядного органу повіту. Воно складається зі старости, заступника старости та решти членів в кількості 3-5 осіб. Членство в управлінні не можна поєднувати із трудовою діяльністю в органах самоврядування ґміни та (чи) воєводства. Вибори та відкликання управління проводяться радою шляхом таємного голосування.
Компетенції управління повіту передбачають виконання рішень (постанов) ради, включно з виконанням бюджету. Управлшня готує також проекти рішень (постанов) ради, господарює майном повіту, приймає на посади та звільняє з посад керівників організаційних одиниць повіту. У містах, що прирівнюються до повітів, функції управління повіту виконує управління міста.
Особливе місце у структурі органів влади повітів посідає староста. Він є головою колегіального органу — управління повіту і на цій підставі організує його роботу. При вирішенні невідкладних справ, що не допускають зволікання, та в загрозливих ситуаціях може виконувати компетенції управліїгня, за умови, що вони не стосуються захисту громадського порядку (його документи, видані в порядку заміщення управлшня, повинні бути .затверджені на найближчому засіданні управління). До інших повноважень старости належить керування поточними справами повіту, представництво повіту в зовнішніх зносинах (за його межами), управління установою — староством повіту та виконання функції службового керівника працівників староства.
Основне значення, однак, має реалізація власних компетенцій старости в сфері урядової та самоврядної адміністрації, тому що він виконує розширені компетенції керівника установи району. До компетенцій старости переходять (якщо спеціальні положення не вказують інше) завдання зі сфери урядової адмшістрації, описані в положеннях установ району (районних управлінь) загальної урядової адміністрації, та завдання і компетенції керівників цих установ (управлінь). Отже, староста є не тільки керівником (головою) виконавчого органу самоврядного органу повіту, а й обіймає значну частину компетенції в сфері реалізації завдань урядової адміністрації на рівні повіту. У містах, що прирівнюються до повітів, компетенції, які належать старості повіту, реалізує бургомістр (голова міського самоврядування).
У нинішній правовій системі Республіки Польщі основною ланкою органів місцевого самоврядування, як вже було зазначено вище, є гміна. З цього твердження випливають такі висновки[31]   :
-    орган самоврядування ґміни повинен володіти більшою частиною функцій у децентралізованій структурі органів самоврядування, тому що на цьому рівні концентрується місцеве життя, а особа має місце праці та проживання. Тому закон про самоврядування від 08.03.1990 р. доручає ґміні задоволення колективних потреб громади;
-    у разі сумніву — кому належить дане завдання чи компетенція на місцевому рівні — передбачено компетенцію ґміни. Зрештою це стверджує згаданий вище закон: «До сфери діяльності ґміни належать усі громадські справи місцевого значення, не віднесені законами до справ інших субєктів»);
-    на цьому рівні повинна бути зосереджена базова інфраструктура (підприємства, інші організаційні        одиниці), що задовольняла б основні потреби особи у сфері освіти, культури, здоровя, соціального забезпечення тощо. Гміна у Польщі як одиниця територіального поділу має високий статус у системі владної ієрархії, і тому може самостійно та ефективно виконувати ті завдання, що належать до її компетенції (у цьому розумінні польську гміну можна було б навіть порівняьт з невеликими повітами).
Законодавство трактує польську гміну у двох категоріях: право-соціологічній (юридично-соціологічній) та територіально-організаційній. У першому випадку гміна розглядається як самоврядна громада (корпорація), а в другому — як одиниця територіального поділу (мова йде про просторовий, тривалий поділ держави з метою реалізації громадських завдань). Можна також трактувати гміну як окрему організаційну структуру.
До складу управи ґміни входить 3-7 осіб, які не можуть одночасно провадити трудової діяльності в урядових установах — щоб уникнути за-ежності органів самоврядування від останніх.
Важливим питанням є визначення сфери компетенції управи гміни. Насамперед, ця управа є виконавчим органом, тому організовує виконання рішень (постанов, ухвал) ради ґміни. Крім цього, до функцій управи належить підготовка проектів рішень (постанов, ухвал) ради або визначення способів виконання прийнятих рішень (постанов, ухвал), господарювання (розпорядження) комунальним майном, прийняття на роботу та звільнення керівників організаційних одиниць ґміни, підготовка проекту бюджету, інформування жителів ґміни про основні положення (концепції) цього проекту, а також про напрямки суспільної та економічної політики використання бюджетних коштів, виконання бюджету тощо.
Закон дозволяє ґмінам проводити діяльність у формі бюджетних одиниць та позабюджетного господарювання. Вибір організаційної форми залежить від рішення ради ґміни, яка створює та ліквідує названі одиниці. У ході адміністративної реформи, проведеної у Польщі за зразком ЄС, крім територіальних самоврядних інституцій, були створені також органи самоврядування за професійною ознакою. Вони обєднали представників так званих «вільних професій», а метою їхнього створення стала потреба у виконанні дорадчо-контрольних і кваліфікаційно-дослідницьких функцій.
До вільних професій належать професії, що відповідають таким критеріям:
-    висока професійна кваліфікація;
-    підпорядкування професії загальнозрозумілій суспільній справі, що виправдовує в певних випадках прийняття рішень про охорону професійної назви та надання виняткового права на виконання професії;
-    незалежність у виконанні професії, що трактується як відхилення будь-яких втручань у хід справ, повязаних з виконанням професії;
-    привілейовані стосунки з клієнтом, що знаходять вираження у певній мірі довіри та вмінні зберігати таємниці, повязані з обовязком дотримуватися професійної таємниці;
-    визнання виконаної послуги на добровільних засадах, з вільною згодою підтвердження цієї послуги шляхом виплати гонорару, що виключає ціль отримання прибутку;
-    особиста відповідальність, що не підлягає забуттю.[54]
Каталог вільних професій передбачає, що у Польщі партнерами у партнерських спілках, створених з метою виконання таких професій, можуть бути особи, вповноважені до виконання таких професій: адвоката, аптекаря, архітектора, ревізора, страхового брокера, податкового радника (консультанта), бухгалтера, лікаря, лікаря-стоматолога, лікаря-ветеринара, нотаріуса, акушерки, юрисконсульта, патентного уповноваженого, відповідального перекладача тощо.
Професійні органи самоврядування структурно функціонують на двох рівнях: територіальні палати в округах та національні палати професійних органів самоврядування. До їх компетенції належить рішення про добір до професії кандидатів на підставі їх фахової кваліфікації, турбота про зміцнення престижу професії, контроль належного виконання членами органу самоврядування своїх функцій, а також організація ефективної праці органів самоврядування та його представників.
Таким чином, на шляху європейської інтеграції та поглиблення економічного співробітництва із Польщею Україна повинна адаптувати свою адміністративну систему до вимог і стандартів європейських країн. Одним з варіантів такої адаптації може стати саме польський досвід.

Дата публікації: 11.05.2011
Прочитано: 2922 разів
 
 
 
 
 

Трошки реклами